كمتر كسي است كه به مسائل اقتصاد ايران علاقهمند باشد و نام حساب ذخيره ارزي را نشنيده باشد. اين حساب براساس ماده 60 قانون برنامه سوم توسعه ايجاد شد و نام اوليه آن صندوق ذخيره ارزي فروش نفت بود. براساس ماده 60 قانون برنامه سوم، اگر ارزش فروش نفت خام در سالهاي مختلف بيشتر از رقم پيشبيني شده هزينههاي ارزي در بودجههاي سالانه باشد، رقم مازاد به حساب ذخيره ارزي واريز ميشود. براساس ماهيت ماده 60 قانون ياد شده منابع حساب ذخيره ارزي چند كاركرد عمده دارد: نخستين كاركرد آن ايجاد تعادل در بازار ارز و منابع موردنياز ارزي دولت است. يعني اگر درآمد حاصل از صادرات نفت كمتر از رقم ارزي هزينهاي در بودجه سالانه باشد، دولت از اين حساب براي ايجاد تعادل در بازار ارز استفاده خواهد كرد، اما تا زماني كه اين اتفاق نيفتاده است دولت نبايد به اين منابع دست بزند. قانونگذاران براي اينكه دولت هر زمان كه تمايل داشت از اين حساب برداشت نكند، مقرر كردند فقط 50 درصد از منابع حساب ذخيره ارزي ميتواند به دولت اعطاء شود. 50 درصد از منابع حساب ذخيره ارزي بايد به سرمايهگذاري در بخش خصوصي اختصاص يابد. براساس اين ماده، بخش خصوصي به دور از منابع بودجهاي، رشد يافت. آيا اين حساب براساس ماده 60 قانون برنامه سوم مديريت شد؟ اطلاعات و آمار نشان ميدهد كه در 5 سال گذشته دولت با اصلاحيههاي پي در پي در اين ماده قانوني، منابع حساب ذخيره ارزي را به امور غيرضروري اختصاص داد. بنابراين بخش خصوصي از اين منبع بي بهره ماند و ماهيت اين حساب قلب شد.
نروژ
نروژ از معدود كشورهاي اروپاست كه منابع نفتي آن بيش از نياز داخلي است. رهبران اقتصادي نروژ كه تجربه بيماري هلندي را در كشور هلند و ايران در سال 1973 و 1974 ديده بودند، درس گرفتند و صندوق نفت تشكيل دادند.
اولين واريز از بودجه دولت نروژ به صندوق نفت اين كشور در 1996 انجام شد. در پايان سال 2004، ارزش بازاري صندوق به 1016 ميليارد كرون (معادل 159 ميليارد دلار) رسيد.
موسسه مطالعات بينالمللي انرژي ايران با انتشار مجموعه گزارش كشوري انرژي (نروژ) اعلام كرد: «وجوه صندوق در اسناد مالي خارجي (اوراق قرضه، سهام شركتها، اسناد بازار مالي، اوراق بهادار) سرمايهگذاري مي شود».
صندوق نفت دولت
اقتصاد نروژ با چالشهاي متعددي نظير كاهش تدريجي درآمدهاي نفتي و پير شدن جمعيت رو به رو است. اين چالشها از يك سو درآمدهاي دولت را كاهش داده و از ديگر سو، هزينههاي دولت را براي پرداخت مستمريهاي بازنشستگي و ارائه خدمات مراقبت و پرستاري افزايش ميدهند از اين رو، نروژ در 1990 صندوق دولتي نفت را تأسيس كرد تا با هزينه كردن درآمدهاي نفتي به شكلي شفافتر، به مديريت سياست مالي كمك كند. اين صندوق 2 هدف عمده دارد:
1. صندوق بايد به عنوان سپري براي آرام كردن نوسانات كوتاه مدت درآمدهاي نفتي، عمل كند. اين عملكرد اقتصاد نروژ را تقويت كرده و قدرت مانور آن را افزايش ميدهد.
2. صندوق بايد به عنوان ابزاري براي مقابله با چالشهاي مالي مربوط به جمعيت پا به سن نروژ و كاهش احتمالي درآمدهاي نفتي عمل كرده و ثروت نفت را به نسل آينده منتقل كند.
اولين واريز از بودجه دولت به صندوق نفت در 1996 انجام شد. در پايان سال 2004، ارزش بازاري صندوق به 1016 ميليارد كرون رسيد. پيشبينيها نشان ميدهد كه تا پايان سال 2010 وجوه صندوق تا 93 درصد از توليد ناخالص داخلي رشد خواهد كرد. وجوه واريزي به صندوق از سال 2010 به علت كاهش فيزيكي در منابع نفتي، سير نزولي خواهد داشت. پيشبيني ميشود كه داراييهاي صندوق در ژانويه 2010 به 1620 ميليارد كرون برسد.
مكانيزم صندوق
وجوه صندوق در اسناد مالي خارجي (اوراق قرضه، سهام شركتها، اسناد بازار مالي، اوراق بهادار) سرمايهگذاري ميشود. درآمدهاي صندوق عبارتند از: خالص جريان نقدي از فعاليتهاي نفتي به علاوه بازده سرمايه حاصل از فعاليتهاي مالي. هزينههاي صندوق عبارتند از موارد منتقل شده به بودجه مالي دولت براي تامين كسري بودجه غيرنفتي. از اين رو صندوق بخشي از ماليه دولتي است و ارتباطي مستقيم بين استفاده از سرمايه صندوق و كسري بودجه غيرنفتي وجود دارد.
براي استفاده از درآمدهاي نفتي مازاد بر نياز بودجه دولت بايد درآمدها را به طور تدريجي وارد اقتصاد كرد. اين درآمدها بايد حدود 4 درصد از بازده واقعي سرمايه صندوق نفت باشد.
صندوق به لحاظ رسمي و اداري، حسابي كروني در بانك مركزي نروژ[1] است كه به نام صندوق دولتي نفت، نامگذاري شده است. بانك مركزي متناسب با اسناد مالي، در خارج از كشور و تحت مالكيت بانك سرمايهگذاري ميكند.
مدل مديريتي
صندوق براساس قانون شماره 36 ايجاد شد و از 22 ژوئن 1990 صندوق نفت دولت نام گرفت. براساس اين قانون، وزارت دارايي مدير صندوق است. وزارت دارايي از اكتبر 1997 مديريت عملياتي صندوق دولتي نفت را به بانك مركزي واگذار كرد. چگونگي انجام كار در توافقنامهاي كه بين وزارت دارايي و بانك مركزي امضا شد، درج شده است.
اصول راهبردي و مقررات صندوق را دولت و وزارت دارايي تعيين ميكنند. دولت پيش از هر تغييري در اصول راهبردي صندوق با استورتينگ مشورت ميكند و درباره تحولات و روند توسعه صندوق گزارشهايي را به استورتينگ ارائه ميدهد. اين گزارشها در 3 مقطع زماني ارائه ميشوند:
1. هنگام تقديم بودجه ملي به استورتينگ در ماه اكتبر
2. هنگام ارائه حسابهاي ملي به استورتينگ در ماه مارس
3. هنگام ارائه بودجه تجديدنظر شده به استورتينگ در ماه مي
تقسيم مسئوليت بين وزارت دارايي و بانك مركزي را ميتوان به شكل زير مرزبندي كرد:
الف- وظايف وزارت دارايي
1. اتخاذ تصميمات راهبردي در مورد سرمايهگذاري
2. تعيين محدودههاي ريسك
ب- وظايف بانك مركزي
1. انجام راهبرد سرمايهگذاري
2. مديريت ريسك
3. حسابداري و ارائه گزارش
4. ارائهي مشاوره به وزارت به صورت تخصصي
ارزيابي نحوه مديريت بانك مركزي بر سرمايه صندوق بر عهده وزارت دارايي است، وزارت دارايي براي ارزيابي كامل و مستقل صندوق و ميزان كارايي و موفقيت آن از كارشناسان خارجي استفاده ميكند. وزارت يك سبد دارايي معيار[2] را براي ارزيابي كارايي و موفقيت صندوق تعيين كرده است. اين معيار، پورت فوليوي تئوريك و مركب از شاخصهاي كشورهايي است كه مجاز به سرمايهگذاري هستند.
عملكرد صندوق نفتي با پورت فوليو معيار مقايسه ميشود. علاوه بر اين وزارت دارايي، محدودهاي را براي انحراف سرمايهگذاريهاي صندوق نفتي از معيار مشخص ميكند. اداره حسابرسي عمومي با ارائه گزارش به استورتينگ بر مديريت و حسابرسي صندوق، نظارت ميكند.
اصول راهبردي سرمايهگذاري
هدف عمده مديريت صندوق اين است كه سرمايه صندوق را با درنظر گرفتن ريسك قابل قبول به گونهاي سرمايهگذاري كند كه قدرت خريد بينالمللي آن افزايش يابد.
از مقررات صندوق اين گونه استنباط ميشود كه صندوق بايد در خارج از كشور نروژ سرمايهگذاري كند. دلايل اين تصميم عبارتند از:
1. لزوم حفظ و حمايت بودجه به عنوان ابزار سياسي مديريت، اگر براي تأمين مالي سرمايهگذاريهاي داخلي از قبيل سرمايهگذاري در امور زيربنايي و تجارت از سرمايه صندوق استفاده شود، صندوق به منبعي اضافي براي تامين مالي هزينههاي دولت، تبديل ميشود. اين مسئله، وضعيت بودجه را به عنوان ابزار سياسي مديريتي متزلزل كرده و فرايند بودجه را تضعيف ميكند.
2. لزوم برخورداري از ساختار صنعتي متنوع و سوق دادن سرمايهگذاريها به خارج از كشور باعث ميشود كه ساختار صنعتي به درآمدهاي نفتي وابسته نباشد و اين ساختار در صورت كاهش يا قطع درآمدهاي نفتي، دوام نيابد.
3. دولت مركزي با سرمايهگذاري مستقيم صندوق نفت در خارج به جريان خروجي سرمايه كه براي تطبيق مازادهاي حساب جاري موردنياز است كمك ميكند.
سرمايه صندوق در جايي سرمايهگذاري ميشود كه ريسك پايينتري دارد. دولت نروژ براساس نتايج تجربي، به اين نتيجه رسيده است كه تركيبي از سهام شركتها و اوراق قرضه در مقايسه با سرمايهگذاري در اوراق قرضه خالص باعث بازده بالاتر و ريسك كمتر ميشود. بنابراين از ابتداي ژانويه 1998 تخصيص دارايي پورت فوليو معيار صندوق، به اين صورت تعيين شد كه 60 درصد در اوراق قرضه و 40 درصد در سهام شركتها سرمايهگذاري شود.
60 درصد از كل دارايي صندوق، در اوراق قرضه و 40 درصد در سهام شركتها سرمايهگذاري ميشود. صندوق در 3 منطقه امريكا، آسيا- پاسيفيك و اروپا سرمايهگذاري كرده است. صندوق در منطقه آسيا- پاسيفيك، در بورسهاي استراليا، كره جنوبي، ژاپن، هنگكنگ، تايوان، سنگاپور و در اروپا در بورسهاي اتريش، بلژيك، دانمارك، فنلاند، فرانسه، آلمان، يونان، ايرلند، ايتاليا، هلند، پرتغال، اسپانيا، سوئد، سوئيس، تركيه و بريتانيا سرمايهگذاري كرده است.
ما و نروژ
بررسي رفتار مديران و رهبران اقتصادي ايران و نروژ در مديريت منابع ارزي حاصل از صادرات نفت چند تفاوت عمده دارد:
1. برخلاف رهبران اقتصادي ايران كه صبر كافي براي استفاده از ذخاير حساب ارزي نشان ندادهاند، رهبران نروژ اين بردباري را داشتهاند كه با كوچكترين اتفاق به منابع حساب ذخيره ارزي هجوم نياورند.
2. رهبران اقتصادي و ايران، حساب ذخيره ارزي را مانند قلكي تصور كردند كه هربار اراده كنند ميتوانند آن را بشكنند، اما نروژيها اين كار را نكردند. واقعيت اين است كه قانون و مقررات مربوط به حساب ذخيره ارزي ايران و نروژ تفاوتهاي بنيادين دارند. آيين نامه اجرايي ماده 60 قانون برنامه سوم توسعه استحكام لازم را نداشته و ندارد. تغيير دولتها و تشكيل احزاب مختلف در نروژ، اخلالي در كاركرد حساب ذخيره ارزي آنها ايجاد نميكند، اما در ايران اين گونه نيست.
قانون مستحكم صندوق نفت نروژ اجازه نميدهد كه تمايلات و سليقههاي سياسي بر رفتار حساب ذخيره ارزي تأثير بگذارد.